農村集體土地拆遷補償價(jià)值的構成
| ||
鄭華 東南大學(xué)項目管理研究所 近年來(lái)，隨著(zhù)農村工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城市周邊農村的集體土地大量被征用，引發(fā)了各種矛盾，其中征地補償標準過(guò)低是目前征地中的突出問(wèn)題，也是農村拆遷補償中爭論的焦點(diǎn)。要切實(shí)保障農民利益，就要探討目前補償標準價(jià)值構成存在的問(wèn)題。從補償的構成來(lái)看，目前的征地補償涉及了對土地資源及其地上投資的補償、搬遷居住補償等幾個(gè)方面的補償。《土地管理法》規定對被征用土地的補償僅限于土地及其定著(zhù)物和勞動(dòng)力的安置費用，只體現了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對于土地本身增值、預期收益、養老保障、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、社會(huì )穩定等價(jià)值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償未能有所體現，未能遵循“完全補償原則”。 一、農地拆遷補償價(jià)值構成的缺陷 （一）未來(lái)可實(shí)現價(jià)值的補償問(wèn)題 1.“漲價(jià)歸公” 國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著(zhù)物及青苗補償費歸所有者所有。從土地征收補償的法律規定來(lái)看，農民對集體土地所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。同時(shí)，政府低價(jià)獲得土地所有權后，又以高價(jià)出讓國有土地使用權，其價(jià)差全部收歸政府所有，即所謂的“漲價(jià)歸公”，這一巨大的反差難以為農民所接受。 《土地管理法》中所規定的土地征收的補償標準，雖在原來(lái)的基礎上有所提高，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量不能反映土地的位置、地區經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的經(jīng)濟因素，也不能反映市場(chǎng)對土地及其附著(zhù)物的真實(shí)評價(jià)，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地土地價(jià)值的升值潛力，目前的補償標準顯然偏低，而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的利益，擠占了廣大農民的權益。 2007年浙江省征地補償總費用為1025038.4萬(wàn)元，出讓土地出讓收益為16794672萬(wàn)元，征地農民收益僅占出讓收入6%。來(lái)自江蘇省的調查表明，在全省農地轉用增值的土地收益分配中，政府大約獲得60%～70%，農村集體經(jīng)濟組織得25%～30%，而農民只得到了5%～10%。 “漲價(jià)歸公”的主要理論依據是農地轉非不是農民努力的結果，“漲價(jià)”并不是由成本決定的，而是取決于土地的位置，土地利用規劃以及土地市場(chǎng)的景氣狀況。這種觀(guān)點(diǎn)事實(shí)上承認了土地增值的社會(huì )經(jīng)濟根源，而否認了農民集體對于土地本身?yè)碛械乃袡啵@種所有權實(shí)際上涵蓋了土地本身具備的如地理位置等社會(huì )性因素。事實(shí)上，這種“漲價(jià)歸公”的做法，是建立在忽視土地本身所具備的價(jià)值基礎上的。目前我國的土地補償，完全是按照農地前三年土地年均產(chǎn)值來(lái)確定的，確定征地補償費用并沒(méi)有與被征用土地所處的區位、區域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區域基礎設施條件等相聯(lián)系，而土地增值正是土地本身的區位等因素的體現，“漲價(jià)歸公”完全剝奪了農民本應對土地增值收益所擁有的分配權利。 2.對預期收益的補償問(wèn)題 農村私人房屋按用途可以分為住宅房屋和非住宅房屋兩大類(lèi)。對于非住宅房屋按照其使用的目的，還可以再細分為非經(jīng)營(yíng)性房屋和經(jīng)營(yíng)性房屋。 （1）住宅房屋。對于住宅房屋，一般不存在預期收益問(wèn)題，但如果住宅房屋空閑，被拆遷人便可以用于出租。租金收入是被拆遷人的一筆可觀(guān)收入，尤其是在以房屋出租為生的地區，一旦房屋被拆，其可能就喪失了收入來(lái)源。而且，一般來(lái)說(shuō)，拆遷人提供選擇產(chǎn)權調換的房屋比較偏僻，如果被拆遷人選擇產(chǎn)權調換的話(huà)，這里的地段位置不佳，房屋很可能租不出去。因此，很多靠租金收入維持生計的被拆遷人失去了生活來(lái)源，不得不去重新找份工作來(lái)謀生，這增加了生存成本。由于種種原因，有些被拆遷人沒(méi)能找到新的工作，生活因此陷入了貧困當中。如果被拆遷人選擇貨幣補償的話(huà)，貨幣補償款中又不包括租金收入，那么他們就喪失了租金收入這一穩定的經(jīng)濟來(lái)源，今后得另想辦法謀生，因此他們無(wú)法從簡(jiǎn)單的金錢(qián)補償中解決今后遇到的實(shí)際困難。住宅房屋的預期收益往往是被拆遷人的一個(gè)非常重要的損失，若這一損失得不到補償，利益的天平無(wú)疑是偏向了拆遷人一方，不符合公平的基本法理。因而，對于住宅房屋的預期收益，主要是指房屋租金收入，也應當納入拆遷補償范圍之內。 （2）經(jīng)營(yíng)性房屋。對于經(jīng)營(yíng)性房屋，如果所有權人自己用于經(jīng)營(yíng)的話(huà)，那么其房屋被拆遷，他所喪失的是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的預期收益；如果出租給承租人，那么他所喪失的是租金收入這一預期收益。對于承租人來(lái)說(shuō)，他所喪失的也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的預期收益。實(shí)際生活中，有些承租人遇到房屋拆遷時(shí)，租賃合同尚未到期。如果不是遇到房屋拆遷，他們完全可以按照未到期的租賃合同進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而獲得一定的收益。即使是已到期的租賃合同，承租人也完全有可能與房屋所有權人簽訂續租合同，那么他們還可以繼續進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而獲得一定的預期收益。現行補償范圍對于經(jīng)營(yíng)性房屋的預期收益并沒(méi)有規定，這嚴重損害了房屋所有權人和房屋承租人的預期收益，是我國房屋拆遷補償范圍的一大漏洞。 因此，無(wú)論是住宅房屋還是非住宅房屋，都有可能存在預期收益，拆遷人進(jìn)行房屋拆遷，應當將預期收益納入補償范圍之內，但目前補償標準中忽視對被拆遷人或房屋承租人的預期收益這一重要損失，可以說(shuō)是一大缺陷，這也許是被拆遷人和房屋承租人對征地拆遷補償產(chǎn)生抵觸情緒的一個(gè)重要原因。 （二）無(wú)形利益補償的問(wèn)題 1.社會(huì )保障問(wèn)題 土地由于其長(cháng)久性、不易滅失性，只要持續耕種，其產(chǎn)生的土地收入是相對穩定的，所以可將其作為一種長(cháng)期的生活保障。農民失地之后，要以繳納醫療、養老、就業(yè)等社會(huì )保險形式作為替代，這需要花費一定的成本。目前的征地補償中，政府應著(zhù)手為失地農民建立社會(huì )保障體系。 2.擇業(yè)成本和新職業(yè)風(fēng)險問(wèn)題 由于農民原先所具有的生存技能、文化背景、信息資源都是以土地、農村為基礎，在其失去農民身份，轉為城市居民后，這些原先的資源都不再被使用，他必須要學(xué)習新的技能來(lái)從事其他工作。同時(shí)，面對新的城市背景，其不確定性更高，而為了熟悉、了解面臨的新形勢，必須重新構建信息途徑，獲取信息資源，這些必然要增加失地農民的人力資源成本、就業(yè)風(fēng)險成本、信息成本等相關(guān)成本。另外，在補償時(shí)僅是考慮農民維持現有身份的生活，而不是考慮農民轉為居民后的生存費用。 3.心理問(wèn)題 被拆遷人對于長(cháng)期居住的房屋的周?chē)h(huán)境、房屋的歷史以及良好的鄰里關(guān)系，都會(huì )有一種喜歡、依戀甚至沉迷的感情，所謂“遠親不如近鄰”就是這個(gè)道理。這是被拆遷人的無(wú)形利益。被拆遷人搬到另外一個(gè)地方，需要一段時(shí)間來(lái)適應、熟悉周?chē)沫h(huán)境。有些被拆遷人，可能經(jīng)過(guò)很長(cháng)一段時(shí)間也無(wú)法適應，由于拆遷所導致的一系列不利后果，必然會(huì )給被拆遷人帶來(lái)某些精神上的痛苦和創(chuàng )傷，使其蒙受一定的無(wú)形利益的損失，目前的拆遷補償標準并沒(méi)有對此進(jìn)行規定。 （三）土地發(fā)展權問(wèn)題 在我國土地使用制度改革和土地管理工作以及相關(guān)制度設計中，如耕地開(kāi)墾費、國有土地使用權有償出讓、土地收購儲備、土地用途管制和用途分區，都在一定程度上隱含了土地發(fā)展權思想，但缺乏統一而明晰的“土地發(fā)展權”歸屬和價(jià)值意識，沒(méi)有把土地發(fā)展權作為一項土地權利上升到法律制度層面。土地發(fā)展權在我國是一個(gè)新的領(lǐng)域，這一提法目前還僅限于理論界，在實(shí)踐中還未作為一個(gè)明確的概念使用。國有土地的所有權歸國家，其發(fā)展權必然歸國家所有；而農村集體土地發(fā)展權的歸屬則是我國當前理論界爭論的焦點(diǎn)之一。 就我國目前社會(huì )發(fā)展現狀來(lái)說(shuō)，要發(fā)展和諧社會(huì )，保護農民的利益；同時(shí)按照土地的產(chǎn)權特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，土地發(fā)展權應該歸農村集體所有。土地發(fā)展權的歸屬實(shí)際上是土地增值收益的分割問(wèn)題，對于土地利用中涉及到的政府、土地所有者、土地使用人三方來(lái)說(shuō)，要達到效率最優(yōu)，就應努力找到一個(gè)利益分配的均衡點(diǎn)，讓三方在這一權利的實(shí)施中均有利可得，真正做到保護失地農民的利益。 二、農地拆遷補償費用的核算 2004年8月28日修訂的《土地管理法》第47條第2款規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著(zhù)物補償費和青苗補償費。土地補償費是指因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償。前述可知，這種核算方法并沒(méi)有考慮到預期收益、無(wú)形利益的損失，因此，筆者在此提出農地拆遷補償費用的核算方法。 對于地面無(wú)房屋的農地而言，征地拆遷補償費用＝土地補償費+安置補助費+地上附著(zhù)物補償費+青苗補償費+土地出讓費與土地補償費的差價(jià)的一定比例+無(wú)形利益補償費+土地發(fā)展權補償。 對于地面有房屋的農地而言，征地拆遷補償費用除上述費用之外，還包括對預期收益的補償。 綜上所述，農村集體土地拆遷補償價(jià)值構成存在漏洞，嚴重損害了農民的切身利益，不利于國家的長(cháng)治久安；同時(shí)，農村問(wèn)題、農業(yè)問(wèn)題是關(guān)乎民生的大問(wèn)題，也是國家安定團結的保障。因此，有必要重新對拆遷補償價(jià)值構成重新衡量，以切實(shí)保證農民的利益得到保障。 | ||
